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Ce sondage pose la question à plusieurs grands économistes; doit-on “casser” les grande banques pour rendre leurs problèmes éventuels plus soutenable pour le contribuable et l’économie? Y-a-t-il vraiment un bénéfice net à avoir d’aussi grandes banques?

Sans trop de surprises, la majorité des économistes interrogés répondent qu’il faut casser les grandes banques. Parmi le sous-échantillon d’économistes travaillant sur la banque où ayant publié sur le problème du risque systémique, la réponse est moins claire. Zingales est pour. Hall est contre et commente que les banques feraient alors tout simplement plus appels à des engagements hors-bilan. Goolsbee est indécis et rapelle qu’il y a bien d’autres facteurs de risque que la taille qui ont joué. D’autres réponses sont tout aussi intéressantes, tout comme les réponses à la seconde question.

Mon opinion se situe quelque part entre Duffy qui se dit contre, mais émet le commentaire que la question est intéressante mais requiert davantage de recherche sur les effets pervers de cette mesure, et Levin qui est indécis et demande plus de détails sur les procédures exactes qui seront employés pour réduire la taille des banques.

Il intéressant de noter qu’aucun ne mentionnent d’effets sur la recherche de rente ou la corruption, en se focalisant obstinément sur l’efficience de ces mesures. La façon dont les questions sont formulées y est peut-être pour quelque chose.

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Partout on voit les chroniqueurs citer l’article de 1983 de Diamond & Dybvig comme référence sur la ruée bancaire grecque, et maintenant aussi au sujet de l’Espagne. Paul Krugman l’a fait dans le New York Times, mais il n’est pas le seul. Je ne crois pas que ce soit vraiment une bonne référence pour penser aux ruées bancaires en Grèce. En fait j’irais même plus loin dirait qu’il s’agit de ce que Machlup appelait la “concrétude malplacée” (misplaced concreteness) où on cherche des politiques économiques immédiatement applicables dans des modèles qui n’ont rien à voir avec la réalité.

Le modèle de Diamond & Dybvig présente une ruée bancaire un peu particulière, c’est une réaction à une tache solaire (il n’y a aucune cause), les déposants ne peuvent pas réviser leurs anticipations (obligation de pousser la banque jusqu’à l’insolvabilité à chaque fois). C’est un modèle où il n’y a qu’une “banque” avec pour seule fonction de mettre certains risques en commun, elle est donc en fait plus près d’une assurance. Elle ne fait aucun prêt, aucun crédit, n’offre aucun billet de banque et n’a pas de capital. N’est pas modélisé la peur d’une faillite bancaire, ni la “transformation” à proprement parler, mais un problème de liquidité.

Diamond-Dybvig est donc un modèle déterministe, qui est parfois cité de façon pertinente, mais ce n’est pas un modèle vers lequel il faut se tourner à la recherche de solutions concrètes et directes aux problèmes actuels des banques européennes.

Mario Rizzo de l’Université de New York insiste sur un point important concernant l’absence de définition du risque systémique, et la corruption que ce flou génère. Le risque systémique n’a pas de définition claire, pas d’exemple clair, que des scénarios apocalyptiques. Parmi les scénarios sur la table sont ceux de la contagion de contrepartie (les dominos; la faillite d’une institution financière entraînant des pertes plus importantes que le capital des créanciers), et la contagion informationnelle (la faillite révèle des informations sur les risques tiers partagés, et les réactions outrepassent le réajustement et provoquent à elles seules l’insolvabilité d’autres institutions). Aucun n’est vraiment convaincant.

Il est ironique que la crainte du risque systémique ait abouti à accorder plus de pouvoir au Fond de garanti des dépôts américain à travers la Loi Dodd-Frank. Tout suggère pourtant qu’il en est la cause principale, non seulement parce qu’il diminue la quantité de capital des banques ont besoin ou à cause de la façon dont il outrepasse presque toujours son mandat pour assurer tous les créanciers non assurés, ou à cause des techniques utilisées pour résoudre les banques en faillite, mais parce qu’il retarde les faillites. Il en est coupable par une trop grande tolérance réglementaire (une flexibilité qui bien entendu ne comporte pas uniquement des désavantages), mais aussi et surtout parce qu’il empêche l’émergence de ruées bancaires qui pourraient révéler les institutions mal gérées avant le pic de la crise ne frappe, et que les faillites ne soient effectivement plus gérables.

Quel est le rôle de la recherche économique dans l’ensemble de cette situation? Il semble que la plupart du temps elle ait, parfois involontairement, fournie des justifications au fantasme du Too Big to Fail plutôt que l’inverse. Il suffit de penser à la façon dont la contagion financière et les ruées bancaires sont devenues un sujet brûlant au début des années 80, respectivement avec Aharony & Swary et Diamond & Dybvig, pour être utilisé comme une justification pour le renflouement de la Continental Illinois quelques années plus tard. Même chose dans les années 90; Schleifer & Vishny ont fourni un cadre théorique pour que des scénarios apocalyptiques de “fire sale” chez la Long Term Capital Management s’accrochent à nos esprits. Encore une fois, pensez à la façon dont la gestion des liquidités et leur rôle dans les crises est devenu un sujet brûlant dans le milieu des années 2000, et la façon dont la promotion du TARP a été faite… Attention, je ne prétends pas qu’il y ait là une causalité forte, mais le lien est tout de même intéressant.

Les faillites bancaires causent problèmes. Un peu parce qu’un flou mystique entoure la faillite et ce qui se passe quand une entreprise devient insolvable, on craint que les faillites bancaires provoquent des vagues de faillites. Stiglitz n’hésite pas à employer le terme “Armageddon”. Bien que cette peur soit largement surfaite vu ce qu’est réellement une faillite bancaire, le risque systémique doit être pris au sérieux ; dans tous les cas on aura trouvé une alternative plus efficace aux faillites selon le Chapter 11 américain, critiqué pour sa lenteur et ses coûts élevés.

L’une des nombreuses solutions proposée au problème des faillites des institutions financière systémiquement importantes est le “bail-in”. Le nom est un peu un jeu de mots, le “bail-out” est le sauvetage financier classique où la banque centrale injecte du capital dans la société qui pose problème (intervention de l’extérieur, “out”), et le “bail-in” serait un cas où la banque se sauve elle-même, en transformant des dettes en capital (intervention de l’intérieur, “in”). Des collègues comme Guillaume Vuillemey, Vincent Poncet et Vincent Bénard se sont montrés enthousiastes par rapport au bail-in par le passé ou écrivent régulièrement sur le sujet. The Economist avait publié un article sur le sujet. Sans dire que ce n’est pas une bonne solution, ou que ce n’est pas la voie qu’il faille explorer pour mettre fin aux bail-outs coûteux et créant un aléa moral immense, je dois vous avouer que je suis un peu sceptique.

Mais, tout d’abord, pourquoi avoir recours à une solution de ce genre et ne pas simplement “rien faire”, surtout si comme moi vous êtes sceptique sur l’existence même d’un risque systémique ? Parce que l’on peut affirmer avec une certaine certitude que les gouvernements ne savent pas se restreindre, et finiront toujours par utiliser le sauvetage financier même si un jour il nous était démontré sans équivoque qu’aucune entreprise n’est Too Big To Fail et qu’il n’y a pas de risque systémique. Jusqu’à tout récemment on croyait que la meilleure attitude que le régulateur puisse avoir face aux sauvetages financiers et au statut de Too Big To Fail était l’ambivalence constructive ; entretenir un certain flou autour de l’existence de ce statut. Aujourd’hui plus personne n’est dupe, tout le monde sait que l’Etat ne laissera jamais une grande banque faire faillite et que les grandes banques le savent pertinemment bien. En fait, la situation est bien pire puisque lorsque par un concours de circonstances exceptionnel une grande banque comme Lehman Brothers échappe au bail-out, ce qui devrait pourtant être la règle, cela crée une telle surprise que les marchés sont pris de panique. Il faut donc trouver une solution alternative qui soit à la fois crédible et qui rende le sauvetage financier inutile.

Entre donc en scène l’idée du bail-in. L’idée se décline de plusieurs façons, mais en général lorsque les banques sont sur le point de devenir insolvables une partie de leur dette se transforme en capital. Une autre version du bail-in prend place post-insolvabilité, avec transformation de certaines dettes en capital ou par un appel à financement auprès des créanciers par l’administrateur judiciaire. Nous n’explorerons que le premier cas. Il parait assez simple, et même juste, mais cela soulève en fait tout un tas de questions pour lesquelles il n’y a pas de réponses définitives pour l’instant ;

  • La caractéristique la plus importante d’un outil contre le risque systémique est de ne pas lui-même créer de risque systémique. Comment s’assurer que ces titres de créance ne créent pas, lorsque leur enclenchement est imminent, des fire sales qui exacerbent le problème du risque systémique ? En effet, il existe un risque que l’anticipation d’une dilution du capital crée une panique sur les marchés.
  • Encore pire, cette conversion pourrait déclencher des ruées bancaires dès l’annonce d’une mauvaise nouvelle chez les créanciers craignant la conversion de leur créance. On imagine que ces titres seraient limités à la dette subordonnée, mais encore, est-ce assez pour contenir le problème ? Et cela pose la question de savoir si les banques ont toutes assez de dette subordonnée pour que la solution soit suffisante.
  • Pour certaines catégories de banques dont la structure du capital est fragile, comme les coopérative ou les banques mutualistes, la transformation de dettes en capital peut poser de réels problèmes. Faudra-t-il trouver une solution alternative qui leur soit spécifique ?
  • La dette subordonnée transformable en capital sera-t-elle un instrument à la disposition des banques ou devront-elle en émettre des quantités réglementées ? Ou la transformation dette-capital est-elle faite sur une base entièrement statutaire ? L’interprétation de ces débats par le Fond de garantie des dépôts français penche pour l’instant pour sa version statutaire, donc déclenchés par le régulateur. Cela amène deux autres questions;
    • S’ils sont effectivement statutaires, cela introduit dans la réglementation financière une évolution alarmante pour les droits de propriété ; l’Etat peut maintenant à volonté diluer le capital des sociétés financières sans qu’une assemblée ait été convoquée et sans l’accord des actionnaires. C’est aussi alarmant pour les créanciers, non seulement pour le respect des contrats, mais quel sera l’effet de cette manoeuvre sur leurs bilans et principalement sur la liquidité de leur actif ?
    • S’ils sont contractuels, sont-ils déclenchés par un ratio ou un indice, ou par un passage sous le capital réglementaire ?

Et cette dernière question est ce qui jette le plus de doute sur l’utilisation d’instruments de type bail-in, du moins dans sa version pré-insolvabilité. Face à une faillite imminente, les actionnaires refusent souvent les mesures qui leur éviteraient la faillite, et ce pour plusieurs raisons ; le surplomb de la dette (“Debt overhang” ; si du capital devait être émis ce serait à un prix tellement faible qu’il serait dilutif) et parce qu’à cause de la responsabilité limitée ils ont la possibilité de transférer une partie de leur risque sur les créanciers ou les contribuables (risk-shifting). On peut penser que les actionnaires et managers chercheraient à contourner le déclenchement de ce “dette pour capital” en profitant du write-down lag. En effet, pour maintenir la franchise value et la reputation value, et ne pas envoyer l’entreprise dans une spirale dans laquelle il est difficile de lever des liquidités, les banques sont souvent réticentes à acquiescer leurs pertes et les inscrire au bilan. Par exemple, le capital de la Citibank avant son sauvetage financier n’est jamais officiellement descendu en dessous des 11,5% (alors que Bâle II exigeait environ 4%). Or on sait maintenant qu’elle était insolvable au moment de son sauvetage. Ce write-down lag est un véritable obstacle aux bail-ins puisque si la conversion dette-capital ou l’insolvabilité est retardée, il y a un risque que les meilleurs actifs aient déjà été liquidés sous des conditions qui ne sont pas idéales pour les créanciers.

Et, curieusement, la question se pose aussi si le déclenchement de ces outils est statutaire. En fait, la FDIC est connue pour sa tolérance face aux difficultés des banques. Elle jouit d’une certaine liberté dans ses actions ; elle peut déclencher les procédures de faillite bancaire de façon préemptive ou tolérer qu’une banque insolvable ou quasi-insolvable continue de fonctionner. On peut alors être sceptique sur la réelle efficacité de ces instruments, dans la mesure où nous n’avons pas de garantie qu’ils seront utilisés.

Le bail-in est un principe qui intéresse beaucoup de chercheurs très aptes, et je ne doute pas qu’on ait au moins des débuts de réponse à plusieurs voire toutes ces interrogations très prochainement. Il est intéressant de noter que le marché ne semble pas être très emballé par ces instruments là où ils ont déjà été proposés. Pour l’instant la meilleure attitude à adopter est un raisonnable scepticisme.

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